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1. 들어가며

최근 10·15 부동산 대책 등 부동산 규제 국면에서 토지거래허가제가 다시 전면에 등장했습니다. 특히 서울 전역 및 수도권 일부 지역이 토지거래허가구역으로 지정되면서 토지거래허가제에 대한 관심이 급증했습니다. 다만 ‘거래’에 대한 허가라는 인식이 강한 탓에, 토지거래허가에 포함된 거래 이후의 의무에 대하여는 널리 알려지지 않고 있는 듯합니다.

토지거래허가제는 단순한 사전 신고제나 행정절차에 해당하는 것이 아니라, 조건부 행정처분이라 할 것인바, 사후에 그 조건(특히 실거주 의무)을 위반하면 허가 취소, 계약 무효 문제, 과태료·형사처벌까지 연결될 수 있어 주의를 요합니다. 이 글에서는 토지거래허가제의 법적 근거와 연혁, 제도의 핵심 구조, 실거주 의무의 법적 의미, 위반 시 실제 발생할 수 있는 제재와 분쟁 등을 정리해 보겠습니다.

2. 토지거래허가제의 법적 근거

토지거래허가제의 근거 법률은「부동산 거래신고 등에 관한 법률」(이하 ‘부동산거래신고법’)입니다. 동법에 따라 토지거래허가구역의 지정(제10조), 허가구역 내 토지거래에 대한 허가(제11조), 토지 이용에 관한 의무(제17조), 의무 불이행 시 이행강제금(제18조), 제재처분(제21조),  벌칙(제26조), 과태료(제28조) 등이 규율됩니다. 일부 규정을 소개하면 아래와 같습니다.

제11조(허가구역 내 토지거래에 대한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권(소유권ㆍ지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 “토지거래계약”이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.   제17조(토지 이용에 관한 의무 등) ① 제11조에 따라 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다.   제28조(이행강제금) ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다. 제26조(벌칙) ③ 제11조제1항에 따른 허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 토지거래계약을 체결하거나, 속임수나 그 밖의 부정한 방법으로 토지거래계약 허가를 받은 자는 2년 이하의 징역 또는 계약 체결 당시의 개별공시지가에 따른 해당 토지가격의 100분의 30에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처한다.

중요한 점은, 허가 없이 체결한 계약은 ‘무효’라는 점이며, 토지거래허가가 조건이 붙은 행정처분인 이상, 허가를 받을 때 제출하는 이용 계획서, 자금조달 계획, 실거주 계획 등이 모두 허가의 전제가 되는 조건으로 평가된다는 점입니다.

3. 토지거래허가제의 연혁

토지거래허가제의 연혁은 아래와 같습니다.

• 1978년: 「국토이용관리법」 개정을 통해 토지거래허가제의 전신 제도 도입
  (지가 급등 억제 및 투기 방지 목적)
• 1990년대: 1기 신도시 개발 등 대규모 개발지역을 중심으로 적극 운영
• 2000년대: 규제 완화 기조 속에서 적용 범위 대폭 축소
  (제도는 존치하되 실제 적용 사례는 제한적)
• 2020년 이후: 서울 주요 고가 주택 밀집 지역을 중심으로 재도입
• 2025년: 서울 전역 및 경기도 일부 지역(12개 시)으로 확대 적용

즉, 토지거래허가제는 필요하다고 판단되는 시점마다 다시 작동하는 가장 강력한 부동산 거래 규제 수단이라 하겠습니다.

4. 토지거래허가제의 핵심 구조

토지거래허가제의 구조를 한 문장으로 정리하면, “거래는 원칙적으로 자유이나, 토지거래허가구역에서는 허가와 그 조건 이행을 전제로 예외적으로 허용된다.”고 할 수 있습니다.

<적용 대상>

• 일정 면적 이상의 토지
• 주택·아파트 등 토지가 수반되는 부동산도 포함
• 토지거래허가구역 내 매매·교환 등 유상 이전 거래(즉, 무상 거래인 ‘증여’는 대상에서 제외)

<절차>

1. 매매계약 체결 전 또는 토지거래허가를 정지조건으로 한 조건부 계약 체결
2. 관할 관청에 토지거래허가 신청
3. 이용 목적·자금 조달 계획·거주 계획에 대한 심사
4. 허가 후 계약 확정

여기서 중요한 포인트가 바로 ‘이용 목적’인데, 구체적으로는 최근 규제의 핵심이라 할 수 있는 ‘실거주 목적’이 이 항목에 해당합니다.

5. 실거주 의무란 무엇인가

토지거래허가를 받을 때 제출하는 ‘이용계획서’에 기재된 내용은 단순 참고자료가 아니라 허가의 조건이므로 행정처분의 내용 일부를 구성한다 하겠습니다. 따라서 ‘실거주 목적’을 이용계획으로 삼아 허가를 받았다면 해당 허가를 유지하기 위해 실제로 그 목적대로 사용해야 할 법적 의무가 발생됩니다.

취득 후 일정 기간(통상 2년) 실거주, 전세·임대 금지 또는 제한, 이용 목적 변경 시 재허가 또는 변경 신고 등 관련 절차를 이해한다면, 전세를 끼고 매수하는 ‘갭투자’는 구조적으로 허용되지 않는다는 점을 이해할 수 있습니다.

이때, 실거주 여부는 전입신고 여부(필수지만 충분조건은 아님), 실제 상시 거주 여부, 실제 생활의 근거지 여부, 수도·전기 사용 내역, 가족의 거주 형태 등을 종합적으로 고려하여 형식이 아니라 실질로 판단하기 때문에, 전입신고만 해두고 실제 거주하지 않거나 생활의 근거지를 달리 둔 채 주소만 옮겨두고 주말에만 잠깐 머무는 경우 등은 실거주 의무를 준수한 것으로 인정받기 어렵습니다.

실거주 의무 위반시, 가장 먼저 문제 되는 것은 허가 취소인바, 허가가 취소되면 그 전제가 된 거래 자체가 무효로 다툼의 대상이 됩니다. ‘허가 취소’를 곧 ‘계약의 소급적 무효’로 단정할 수는 없지만, 계약 무효 또는 해제·원상회복이 인정될 위험이 매우 높아짐은 명백하며, 관련하여 판례가 축적되면서 판례 법리가 형성될 것으로 예상됩니다. 이로 인해 계약금 반환·몰취 분쟁 등 민사 분쟁이 발생될 수 있음은 물론, 위 인용 조문 등에서 확인되는 바와 같이 과태료나 벌금형, 심지어는 징역형에 처해질 수 있다는 점은 절대로 간과하여서는 아니됩니다.

6. 결어

토지거래허가제는 허가 자체로 끝이 아니라, 그 이후까지 관리하는 제도로서, 특히 실거주 의무 등 허가 조건을 지지속적으로 준수하여야 한다는 점을 잊지 말아야 합니다. 부동산 정책 중에서도 가장 강력한 사전·사후 통제 수단에 속하는 토지거래허가제가 앞으로 어떻게 정착될 지 귀추가 주목됩니다.